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2018.07.25 | お知らせ
【希望の党改憲案】日本国憲法第9条の改正について【解説】
7月24日の結党大会において発表致しました、憲法第9条の改正に関する希望の党改憲案についての解説です。


日本国憲法第9条の改正について
 
希望の党 政策調査会長
井上一徳

<「希望の党」案>
第9条 日本国は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動たる戦争と、武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。

2 日本国は、自国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保つとともに、国際社会の平和と安全に寄与するため、自衛隊を保持する。

3 内閣総理大臣は、内閣を代表して、自衛隊の最高の指揮監督権を有する。国会は、法律の定めるところにより、自衛隊を統制する。

〈参考:現行憲法〉
第9条 日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、国権の発動たる戦争と、武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。

2 前項の目的を達するため、陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。国の交戦権は、これを認めない。


【「希望の党」改正案のポイント】
〇 憲法制定当時の状況やその後の内外情勢の変化に伴い、憲法第9条の解釈が複雑化しているため、一般国民が理解することが困難。国民にとって自衛隊の存在意義や役割が明確に理解できる条文に変更。
〇 自衛隊は「戦力」か否かという違憲論争を終息させるため、第2項を修正し、現在の自衛隊の任務、すなわち、①わが国の防衛、②大規模災害への対応等、③国際平和協力活動への協力等の任務を踏まえ、「日本国は、自国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保つとともに、国際社会の平和と安全に寄与するため、自衛隊を保持する。」と規定。
〇 第3項に「内閣総理大臣は、内閣を代表して、自衛隊の最高の指揮監督権を有する。国会は、法律の定めるところにより、自衛隊を統制する。」というシビリアン・コントロールの規定を明記し、自衛隊の防衛出動等や自衛隊の装備、編制などについて民主的コントロールを徹底。
〇 第1項の「日本国民」は「日本国」と同じ意味と解釈されており、第2項と整合性をとるため「日本国」に変更。
〇 早急な憲法第9条改正は国民世論を二分しかねないため、国民的議論を深め、6~7割以上の国民が納得するような改正案がまとまるまでは憲法第9条改正案を国民投票にかけることは差し控えるべき。時間がかかっても丁寧な説明を続け、国民の多くが理解・支持できる憲法第9条改正案を追求。


1. はじめに
憲法第9条をめぐる論争は、憲法第9条が制定された当時の状況やその後の国内外情勢の変化に伴い、複雑な論議が積み重なり、専門家等ごく一部の人しか理解できない難解なものになってしまいました。憲法第9条を素直に読んで、自衛隊の存在が合憲であると理解できる人はほとんどいないと思います。
憲法は国民のものであり、誰が読んでも自衛隊の存在意義や役割が理解できるような規定にしたい、そのような思いをもって「希望の党」は憲法第9条改正案をとりまとめました。少し長くなりますが、その考え方を説明させて頂きたいと思います。

2. 第9条制定経緯と解釈の変遷
憲法第9条改正を議論するに当たっては、まずその制定経緯や解釈の変遷を押さえておくことが大切になります。憲法調査会『憲法制定の経過に関する小委員会報告書』(1964年)を参考にしながら制定経緯を振り返ってみます。
 昭和20年(1945年)に日本は敗戦し、連合国による占領が行われ、占領政策に基づき大日本帝国憲法が改正されることとなりました。松本国務大臣が憲法改正私案を作成しましたが、昭和21年(1946年)2月、マッカーサー元帥はこれを拒否し、憲法改正に関する基本的原則を日本政府に示すことになりました。その作成に当たり、マッカーサーは民政局に方針を示します。いわゆるマッカーサー・ノートと呼ばれるもので、三つの原則(天皇の地位、戦争放棄、封建制度廃止)からなっています。戦争放棄に関しては、
「国家の主権的権利としての戦争を廃棄する。日本は、紛争解決のための手段としての戦争、および自己の安全を保持するための手段としてのそれをも放棄する。日本はその防衛と保護を、いまや世界を動かしつつある崇高な理念にゆだねる。いかなる日本陸海軍も決して許されないし、いかなる交戦者の権利も日本軍には決して与えられない。」と、自衛権をも放棄する内容となっていました。
 マッカーサー元帥がこの原則をマッカーサー・ノートに書き入れた趣旨については、昭和21年(1946年)4月の対日理事会第1回会議において自ら行った演説できわめて詳細に述べていますが、戦争放棄条項に対する極めて調子の高い理想主義が掲げられています。

マッカーサー・ノートでははっきりと自衛権をも放棄するとされていたのに対して、マッカーサー・ノートを受けて総司令部案を起草した民政局の法律家は、自衛のためにも戦争をなしえず、戦力を保持しえないとするのは不合理であると考え、総司令部案ではこの文字が削除されることとなり、
「第8条 国権の発動たる戦争は、廃止する。いかなる国であれ他の国との間の紛争解決の手段としては、武力による威嚇または武力の行使は、永久に放棄する。
陸軍、海軍、空軍その他の戦力を持つ権能は、将来も与えられることはなく、交戦権が国に与えられることもない。」
とされました。
 そして、これに基づいて新たに日本側草案が起草されることとなり、
「第9条 戦争を国権の発動と認め武力の威嚇又は行使を他国との間の争議の解決の具とすることは永久に之を廃止す。
陸海空軍其の他の戦力の保持及国の交戦権は之を認めず。」
との案がとりまとめられました。

 枢密院でまず議論され、枢密院側から、「この案では自衛権はないように見える。無抵抗主義で世界の公正と信義にゆだねるのは理想に過ぎる。第9条の第1項だけなら解釈の余地があるが、第2項があるために自衛戦はできないように思う」という発言があり、松本国務大臣は、「第1項は自衛権を否定していない。戦争を仕掛けることの放棄である。第2項の交戦権には問題があるが、外国から侵略を受けたときに反抗することは当然である。ただ、戦力を保持しない上は戦うことは事実上できないが、他国から攻撃を受けた時反抗することは可能である。もっとも、自衛は差し支えないということを表面に出すと、自衛に名を借りて、また戦争をするおそれがあるからこれを避けようという趣旨である」と回答しています。
 そして、帝国憲法改正案は、昭和21年(1946年)5月に召集された第90議会に提出されました。
 衆議院において、自衛権に関連して、原議員から「この草案によって自衛権までも放棄しなければならないのか。不意の侵略を受けた場合、一体どのように処置するか」という質問があり、また、野坂議員から「戦争には二つの種類のものがある。一つは不正な戦争であり、侵略戦争がこれに当たる。他の一つは正しい戦争であり、侵略された国が自国を守るための防衛的な戦争である。したがって、戦争の一般的放棄ということでなく、侵略戦争の放棄とすることが的確ではないか」という意見も出されました。
吉田首相は答弁において、「本案の規定は、直接には自衛権を否定しては居りませぬが、第9条第2項において一切の軍備と国の交戦権を認めない結果、自衛権の発動としての戦争も、又交戦権も放棄したものであります」と述べる一方、「国家正当防衛権に依る戦争は正当なりとせらるゝようであるが、私は斯くの如きことを認むることが有害であると思ふのであります。近年の戦争は多くは国家防衛の名において行はれたることは顕著なる事実であります。如に正当防衛権を認むることが偶々戦争を誘発する所以であると思ふのであります。正当防衛権を認むると云ふことそれ自身が有害であると思ふのであります」とも述べたため、新聞報道などでは吉田首相は、憲法草案が自衛権そのものをも否定したものと説明したように伝えられました。
 衆議院において、その後修正の段階に入り、小委員会(芦田小委員長)において修正案の検討がなされることになりました。
第9条に関しては、衆議院における審議の過程において、原案第9条の表現は、日本がやむをえず戦争を放棄するような感じを与え、自主性に乏しいとの批判があったところであり、小委員会においても、そのような感じを払拭して文章の調子を高くしたいという声が強く、各派から種々の試案が提示されました。芦田小委員長から、
「日本国民は、正義と秩序とを基調とする国際平和を誠実に希求し、陸海空軍その他の戦力を保持せず、国の交戦権を否認することを声明する。
前項の目的を達するため国権の発動たる戦争武力による威嚇又は武力の行使は、国際紛争を解決する手段としては、永久にこれを放棄する。」
という試案が提出され、これを基に懇談が進められることになりました。
この試案については、単なる「宣言」では弱い、やはり法的規制とする必要があるという意見が強く、その点は取りやめになり、第1項と第2項を入れ替えるかどうかについても論議されましたが、その点も、原案通りとなりました。こうして、小委員会において案文を調整し、第1項を「日本国民は、正義と秩序を基調とする国際平和を誠實に希求し、国権の發動たる戦争と・・・」とし、第2項を「前項の目的を達するため、陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない。国の交戦権は、これを認めない。」と改めることに決定されました。
 この修正の経緯について、芦田元委員長は後年、次のように述べています。
「私は第9条の2項が原案のままではわが国の防衛力を奪う結果となることを憂慮いたしたのであります。それかといつてGHQはどんな形をもつてしても戦力の保持を認めるという意向がないと判断をしておりました。そして第2項の冒頭に「前項の目的を達するため」という修正を提議した際にもあまり多くを述べなかつたのであります。特定の場合に武力を用いることがごときことばを使えば当時の情勢においてはかえつて逆効果を生むと信じておりました。修正の辞句はまことに明瞭を欠くものでありますが、しかし私は一つの含畜をもつてこの修正を提案いたしたのであります。「前項の目的を達するため」という辞句をそう入することによって原案では無条件に戦力を保有しないとあつたものが一定の条件の下に武力を持たないということになります。日本は無条件に武力を捨てるのではないということは明白であります。これだけは何人も認めざるを得ないと思うのです。そうするとこの修正によって原案は本質的に影響されるのであつて、したがって、この修正があつても第9条の内容には変化がないという議論は明らかに誤りであります。」
「独立国家に自衛権がある限り当然抵抗は認められる。竹槍を用いようが、石ころを投げようがいずれも自衛権の作用であります。そうなれば自衛のために武力を用いることを条約をもつてしても憲法をもつてしても禁じうるものではない。その証拠にいかなる条約にも憲法にも自衛のための武力を禁止したものは世界に存在しておりません。ただ第9条の原案第2項はこの点についてきわめて曖昧であり、いかなる場合にも武力の行使を禁じたもののごとく映る。これを明白にするためにはこの修正が多少なりとも役立つと考えたのであります。」
 その後、貴族院の議論を経て、10月29日に枢密院本会議で憲法改正案が可決され、11月3日に日本国憲法の公布、昭和22年(1947)年5月に施行されることになりました。

昭和25年(1950年)1月23日の衆議院本会議では、吉田茂首相は「戦争放棄の趣意に徹することは、決して自衛権を放棄するということを意味するのではないのであります」とし、昭和25年1月31日の参議院本会議では、「武力なしといえども自衛権はあるのだ。武力無き自衛権を私は想像し得るのであります。」と述べています。
しかしながら、昭和25年(1950年)6月25日に起こった朝鮮戦争により、我が国の置かれた状況は激変することになりました。その年の7月には、マッカーサーのメモが発表され、75,000人の警察予備隊の創設と、8,000人の海上保安庁の増員を吉田首相に指令する内容のもので、ポツダム政令によって措置されることになったのです。
昭和26年10月17日、当時の大橋法務総裁の警察予備隊に関する参議院本会議での答弁は、
「憲法第9条に申しまする戦力というのは、陸海空軍、これに匹敵するような戦争遂行手段としての力を意味するのでございます。その判定は、結局それが国際社会の通念に照らしまして現代戦における有効な戦争遂行手段たる力を持つかどうかによって、きめられるべきでありまして、これを一概に論定することは困難であると存ずるのであります。警察予備隊は、…飽くまで国内の治安、秩序の維持を責務とするもので、その組織は軍隊のように戦争を目的とするものではないし、その装備は陸海軍力に匹敵するような戦争遂行手段とは相去ること甚だ遠いのであります。従いまして、警察予備隊が警察の任務遂行のために保有する装備を以ちまして、直ちに憲法にいう戦力に当ると即断することはできませんし、その意味から、現在のロケット砲の装備のごときは、別段憲法第9条に違反するものではございません。」と、戦力未満のものを保持することは憲法違反ではなく、警察予備隊はまさしく戦力未満のものであるという解釈を打ち出しました。

警察予備隊は、占領終結後の昭和27年(1952年)10月に保安隊へ改称され、昭和29年(1954年)6月には自衛隊法と防衛庁設置法が成立し、7月に陸・海・空自衛隊及び防衛庁が発足することになりました。
昭和27年(1952年)12月1日の衆議院外務委員会で、木村保安庁長官は、「『陸海空軍その他の戦力』といえば、…いわゆる編成装備、その他各般から見て、近代戦を遂行し得るような大きな軍事の力と解釈しておるのであります。」と、近代戦を戦うための戦力未満のものを保持することは合憲であり、保安隊は戦力未満であるとの解釈を示しました。
この政府解釈は、昭和29年(1954年)12月22日の衆議院予算委員会において大村防衛庁長官が次のように答弁し、実質的に変更されることになります。
「第一に、憲法は自衛権を否定していない。自衛権は国が独立国である以上、その国が当然に保有する権利である。憲法はこれを否定していない。従って現行憲法のもとで、わが国が自衛権を持っていることはきわめて明白である。
第二に、憲法は戦争を放棄したが、自衛のための抗争は放棄していない。一、戦争と武力の威嚇、武力の行使が放棄されるのは、「国際紛争を解決する手段としては」ということである。二、他国から武力攻撃があった場合に、武力攻撃そのものを阻止することは、自己防衛そのものであって、国際紛争を解決することとは本質が違う。従って自国に対して武力攻撃が加えられた場合に、国土を防衛する手段として武力を行使することは、憲法に違反しない。」
「自衛隊のような自衛のための任務を有し、かつその目的のため必要相当な範囲の実力部隊を設けることは、何ら憲法に違反するものではない。」
つまり、「近代戦争を戦い得る大きな軍事力は違憲で、警察予備隊も保安隊も戦力未満であるから合憲」という解釈から、「自衛のための必要最小限の実力は合憲」であるという解釈に変更されたのです。
 また、昭和34年(1959年)12月16日には砂川事件の最高裁判決が出されています。
「かくのごとく、同条(憲法第9条)は、同条にいわゆる戦争を放棄し、いわゆる戦力の保持を禁止しているのであるが、しかしもちろんこれによりわが国が主権国として持つ固有の自衛権は何ら否定されたものではなく、わが憲法の平和主義は決して無防備、無抵抗を定めたものではないのである。憲法前文にも明らかなように、われら日本国民は、平和を維持し、専制と隷従、圧迫と偏狭を地上から永遠に除去しようとつとめている国際社会において、名誉ある地位を占めることを願い、全世界の国民と共にひとしく恐怖と欠乏から免かれ、平和のうちに生存する権利を有することを確認するのである。しからば、わが国が、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛のための措置をとりうることは、国家固有の権能の行使として当然のことといわなければならない。」とわが国の自衛権を明確に認めた判決が出されました。

集団的自衛権の行使に関して、昭和47年10月14日に政府は参議院決算委員会に見解を提出しています。
「憲法は、第9条において、同条にいわゆる戦争を放棄し、いわゆる戦力の保持を禁止しているが、前文において『全世界の国民が…平和のうちに生存する権利を有する』ことを確認し、また、第13条において『生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、…国政の上で、最大の尊重を必要とする』旨を定めていることからも、わが国がみずからの存立を全うし国民が平和のうちに生存することまでも放棄していないことは明らかであって、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛の措置をとることを禁じているとはとうてい解されない。
しかしながら、だからといって、平和主義をその基本原則とする憲法が右にいう自衛のための措置を無制限に認めているとは解されないのであって、それは、あくまで外国の武力攻撃によって国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底からくつがえされるという急迫、不正の事態に対処し、国民のこれらの権利を守るための止むを得ない措置としてはじめて容認されるものであるから、その措置は、右の事態を排除するためとられるべき必要最小限度の範囲にとどまるべきものである。
そうだとすれば、わが憲法の下で武力行使を行うことが許されるのは、わが国に対する急迫、不正の侵害に対処する場合に限られるのであって、したがって、他国に加えられた武力攻撃を阻止することをその内容とするいわゆる集団的自衛権の行使は、憲法上許されないといわざるを得ない。」と、個別的自衛権は行使できるが、集団的自衛権は行使できないという考え方を表明しました。

しかし、集団的自衛権は行使できないという考え方は、厳しい国際情勢の変化を受けて、平成26年7月1日の閣議決定で変更されることになりました。
 「パワーバランスの変化や技術革新の急速な進展、大量破壊兵器などの脅威等により我が国を取り巻く安全保障環境が根本的に変容し、変化し続けている状況を踏まえれば、今後他国に対して発生する武力攻撃であったとしても、その目的、規模、態様等によっては、我が国の存立を脅かすことも現実に起こり得る。
 我が国としては、紛争が生じた場合にはこれを平和的に解決するために最大限の外交努力を尽くすとともに、これまでの憲法解釈に基づいて整備されてきた既存の国内法令による対応や当該憲法解釈の枠内で可能な法整備などあらゆる必要な対応を採ることは当然であるが、それでもなお我が国の存立を全うし、国民を守るために万全を期す必要がある。
こうした問題意識の下に、現在の安全保障環境に照らして慎重に検討した結果、我が国に対する武力攻撃が発生した場合のみならず、我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある場合において、これを排除し、我が国の存立を全うし、国民を守るために他に適当な手段がないときに、必要最小限度の実力を行使することは、従来の政府見解の基本的な論理に基づく自衛のための措置として、憲法上許容されると考えるべきであると判断するに至った。」と限定的な集団的自衛権が認められることになり、この考え方を基に、いわゆる平和安全法制が成立することになったのです。

 以上見てきたように、憲法の制定当初は、マッカーサー・ノートに「自己の安全を保持するための手段としてのそれをも放棄」と示され(それとは戦争を指していると思われる)、吉田首相も「正当防衛権を認むることが偶々戦争を誘発する所以であると思ふ」というような国会答弁を行うなど、自衛権はかなり否定的にとらえられていました。
しかし、朝鮮戦争が生起したことで、警察予備隊、保安隊、自衛隊を創設することになり、憲法を実態に合わせる必要が生じ、このために難解な解釈が生み出されることになりました。また国際軍事情勢の変化や技術の革新に伴い自衛権の解釈も変遷を遂げ、したがって、第9条を一読して自衛権の範囲や自衛隊の存在を理解することは困難となり、自衛隊は違憲であるとの議論が未だに根強く残る理由もここにあります。

3. 第9条改正案
自衛隊違憲論に終止符を打ちたいということで、自民党は憲法第9条改正案たたき台素案(以下「自民党素案」)をとりまとめました。本素案では「第9条の2」を新設し、「前条の規定は、我が国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保つために必要な自衛の措置をとることを妨げず、そのための実力組織として、法律の定めるところにより、内閣の首長たる内閣総理大臣を最高の指揮監督者とする自衛隊を保持する。」としています。
自民党素案のように、第2項で「戦力(force)」は保有しないとする一方で、「実力組織(force)として、自衛隊(self‐defense force)」は保持するということは、結局「戦力」と「実力組織」の違いは何かという根本的な議論が継続することとなり、違憲論争の終息にはつながりません。
憲法第9条が戦力不保持を規定しているため、自衛隊は自衛のための「必要最小限度の実力」であり、「戦力」にはあたらないと強弁せざるを得ませんが、自衛隊は万が一我が国が侵略された場合には武力をもって侵略を排除することが求められる組織であり、まさに「戦力」そのものなのです。
違憲論争に終止符を打つためには、第2項を削除し、自衛隊を「戦力」として適切に位置づけることが必要です。このため、希望の党の案は、第2項を修正し、現在の自衛隊の任務、すなわち①わが国の防衛、②大規模災害への対応等、③国際平和協力活動への協力等の任務を踏まえ、「日本国は、自国の平和と独立を守り、国及び国民の安全を保つとともに、国際社会の平和と安全に寄与するため、自衛隊を保持する。」という規定としました。
自衛隊を「戦力」として正面から位置づけるとしても、わが国を防衛するという自衛隊の主な任務が変わるわけではありません。第3項に「内閣総理大臣は、内閣を代表して、自衛隊の最高の指揮監督権を有する。国会は、法律の定めるところにより、自衛隊を統制する。」というシビリアン・コントロールの規定を明記しました。自衛隊の防衛出動等や自衛隊の装備、編制などはこれまでどおり国会の統制を受けることになります。憲法第9条の改正によって軍拡につながるということにはなりません。
集団的自衛権はすべて認められるようになり、他の戦争に巻き込まれるのではないかと心配されるかもしれません。
最高裁判所の判決に述べられているように、国家には自衛権があり、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛のための措置をとり得ることは当然です。
政府は、憲法第9条の解釈変更を行い、わが国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、我が国の存立が脅かされ、国民の権利が根底から覆される明白な危険がある場合で、他に適当な手段がないときのみ、限定的な集団的自衛権の行使を認めることとしました。
本憲法第9条改正案に基づき、どのような場合に、どのような内容の集団的自衛権を行使するかは、第2項の「自国の平和と独立を守り」に基づき、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛のための措置であるどうかという観点から、わが国が自主的に慎重に判断することになりますので、他で戦争が発生したからと言って直ちに自衛隊が参加することにはなりません。
自衛隊が戦力と位置づけられれば、核兵器の保有を行うことになってしまうのではないか、そのように懸念される方もおられるでしょう。ただ実は現行憲法の解釈でも、必要最小限の自衛の措置にとどまる限りは核兵器の保有を禁止しているわけではありません。
ただし、わが国は、いわゆる非核3原則により、憲法上保有することを禁ぜられていないものを含めて政策上の方針として一切の核兵器を保有しないという原則を堅持し、また、原子力基本法及びNPTにより一切の核兵器を保有しないとしています。
憲法第9条が改正となった場合でも、唯一の被爆国として、非核3原則は堅持することとしており、核兵器を保有することは絶対にありません。

4. おわりに
 「希望の党」の憲法第9条改正案は抜本的なものですので、直ちに多くの方々の理解が得られるとは考えていません。多くの方々の理解を得るためには地道な努力が必要ですし、時間もかかると思っています。しかしながら、自民党素案では自衛隊違憲論が継続することとなりますので、何のための憲法改正なのかということになってしまいます。
早急な憲法第9条改正は国民世論を二分しかねませんので、慎重な対応が必要です。時間をかけて丁寧な国民的議論を深め、6~7割以上の国民が納得するような改正案がまとまるまでは憲法第9条改正案を国民投票にかけることは差し控えるべきと考えます。
 「希望の党」は時間がかかっても丁寧な説明を続け、国民の多くが理解・支持できる憲法第9条改正案を追求してまいります。